Timbre

Governo do Estado do Rio de Janeiro

Secretaria de Estado de Saúde

Subsecretaria Jurídica

PARECER Nº

538/2020/SES/SUBJUR

PROCESSO Nº

SEI-080001/024875/2020

INTERESSADO:

SUBSECRETARIA DE REGULAÇÃO E UNIDADES PRÓPRIAS

ASSUNTO:

Análise Minuta do Edital de Convocação, Minuta do Contrato de Gestão e Termo de Referência visando a contratação por dispensa de processo seletivo de organização social para a gestão do HOSPITAL MODULAR DE NOVA IGUAÇU.

 

 

CONSULTA. CONTRATO DE GESTÃO. DISPENSA DE PROCESSO SELETIVO PARA A SELEÇÃO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE SAÚDE. HOSPITAL MODULAR DE NOVA IGUAÇU. LEI ESTADUAL N° 6.043/11. DECRETO ESTADUAL N° 43.261/11. LEI FEDERAL N° 13.979/2020. DECRETO ESTADUAL N° 46.991/2020. CONSIDERAÇÕES.

  

  

1. RELATÓRIO

 

Trata-se de processo administrativo encaminhado pela Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias (11779127) com o objetivo de submeter Minuta do Edital de Convocação (11778751), Minuta do Contrato de Gestão (11778964) e Termo de Referência (11778845) à Subsecretaria Jurídica para parecer jurídico, considerando as disposições do artigo 26 do Decreto Estadual n° 43.261/11.

 

As minutas em questão têm por finalidade a celebração do Contrato de Gestão entre a Secretaria de Estado de Saúde e a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, qualificada como Organização Social de Saúde para a gestão, operacionalização e execução dos serviços de saúde no Hospital Modular de Nova Iguaçu, localizado no município de Nova Iguaçu, conforme especificações, quantitativos, regulamentação do gerenciamento e execução de atividades e serviços de saúde e demais obrigações, com fulcro no artigo 11, §1º da Lei Estadual n° 6.043/2011 e no Decreto Estadual n° 43.261/2011.

 

Em seu despacho de encaminhamento, a Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias esclarece que o devido ao crescimento do número de casos de infectados pelo novo coronavírus e o consequente aumento do número de ocupação de leitos, a Secretaria de Estado de Saúde - SES/RJ não possui meios e condições operacionais para assumir a execução e operacionalização dos serviços de forma direta, fazendo-se necessário a reativação dos hospitais de campanha.

 

Além disso, ressalta que desde fevereiro do corrente ano, esta Secretaria sofreu sucessivas mudanças na gestão, o que prejudicou a continuidade estratégica nas políticas de combate à pandemia.

 

Assim, considerando o consubstanciado no Decreto Estadual n° 46.991/2020, que dispõe sobre regras de dispensa de licitação para a contratação de bens e serviços destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata a Lei Federal n° 13.979/2020, foi dado início ao presente edital de seleção.

 

Instruem o processo: a) minuta do Edital de Licitação (11778751); b) minuta de termo de referência (11778845); c) minuta de contrato (11778964); d) roteiro de elaboração de proposta de trabalho (11779024); e) matriz de pontuação dos critérios da proposta de trabalho (11779049); f) despacho de solicitação de reserva orçamentária (11779080); g) despacho de solicitação de parecer jurídico (11779127).

 

É o relatório.

 

2. FUNDAMENTAÇÃO

 

2.1. Registros Preliminares

 

Em primeiro lugar, deve ser salientado que o presente parecer está sendo elaborado em caráter de extrema urgência, conforme solicitação da Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias, havendo pouco tempo para uma análise detalhada.

 

A análise toma por base os elementos constantes neste processo até a presente data. À luz do que dispõem os artigos 132, da Constituição Federal de 1988[1], e 2º, IV, da Lei Complementar nº 15/80[2], Lei nº 5.414/2009[3] e Decreto Estadual nº 40.500/2007 cabe-nos prestar consultoria sob o aspecto estritamente jurídico, relativamente aos atos formulados pela própria Secretaria de Estado ou pelas entidades da Administração Indireta, sem adentrar em aspectos relativos à conveniência e oportunidade, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa.

 

Assim sendo, a manifestação produzida por esta Subsecretaria Jurídica não é vinculativa para o gestor, que pode dela discordar, devendo, para tanto, apresentar as razões de fato e de direito que lhe deem sustentação[4].

 

Ademais, considerando que a consulta encaminhada pela Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias (11779127) com o objetivo de submeter a  Minuta do Edital de Convocação (11778751), a Minuta do Contrato de Gestão (11778964) e o Termo de Referência (11778845) , o presente parecer se desenvolver-se-á seguindo estritamente esta mesma ordem de temas, por fins didáticos.

 

Feito os presentes registros, passa-se à análise proposta.

 

2.2. Da análise da minuta do edital de convocação (11778751)

 

Como se depreende da minuta do edital de convocação (11778751), o que se pretende é a dispensa de processo seletivo (porém, com a realização de procedimento simplificado de chamamento) para a celebração do Contrato de Gestão entre a Secretaria de Estado de Saúde e a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, qualificada como Organização Social de Saúde para a gestão, operacionalização e execução dos serviços de saúde no Hospital Modular de Nova Iguaçu, localizado no município de Nova Iguaçu, conforme especificações, quantitativos, regulamentação do gerenciamento e execução de atividades e serviços de saúde e demais obrigações, com fulcro no artigo 11, §1º da Lei Estadual n° 6.043/2011 e no Decreto Estadual n° 43.261/2011.

 

Observa-se que o edital de seleção com o objetivo ora proposto é distinto dos editais tradicionais para a contratação de Organizações Sociais de Saúde, tendo em vista que se baseia na regra do artigo 11, §1º da Lei Estadual n° 6.043/11, que trata justamente da dispensa do processo seletivo e a realização de contrato de caráter emergencial.

 

Logo, conclui-se que a intenção do gestor foi realizar esse procedimento de contratação com mais rigor do que a simples dispensa, ao mesmo tempo sem todos os entraves do procedimento tradicional, respeitando-se os princípios da legalidade, finalidade, moralidade administrativa, proporcionalidade, impessoalidade, economicidade, eficiência, transparência e publicidade, mas também se atentando à celeridade que a situação de calamidade exige.

 

Dessa forma, analisaremos o presente processo conciliando os dispositivos que tratam do processo seletivo tradicional, em especial o Capítulo II do Decreto Estadual n° 43.261/2011, com a regra que trata da dispensa desse mesmo processo seletivo e, ainda em conjunto com a Lei Federal n° 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da Pandemia de COVID-19, e com o Decreto Estadual n° 46.991/2020, que a regulamenta, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, as regras de dispensa de licitação para a contratação de bens e serviços.

 

Pois bem. Observa-se que, de acordo com o item 2.3, bem como a cláusula quinta constante na minuta do contrato de gestão, este terá a duração de “1 (um) ano, a partir da data da sua assinatura, sendo certo que o contrato possuirá cláusula de condição resolutiva, tendo em vista que poderá ocorrer o processo de seleção regular para gestão, operacionalização e execução dos serviços de saúde na unidade em comento.”. 

 

Com base nisso, cumpre explicar que, caso o gestor entenda pela continuidade do hospital modular para além do período de emergência pública decorrente da pandemia, importante que ocorra o processo de seleção regular para seleção de organização social de saúde para a sua gestão e operacionalização, sem a invocação da Lei Federal n° 13.979/2020 e do Decreto Estadual n° 46.991 de 2020. Além disso, a questão deverá ser objeto de termo de referência próprio.

 

Voltando à hipótese concreta, de início, cumpre destacar que, segundo o artigo 5º do Decreto Estadual n° 46.991/2020, “fica autorizada a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como organização social de forma simplificada, cujos prazos poderão ser reduzidos, mediante justificativa detalhada de sua necessidade, observados os princípios contidos no caput do art. 37 da CRFB/88.”.

 

Por sua vez, a Lei Estadual n° 6.043/2011 prevê em seu artigo 11, § 1º, o seguinte:

 

Art. 11. A Secretaria de Estado de Saúde – SES – deverá realizar processo seletivo para escolha da proposta de trabalho que melhor atenda aos interesses públicos perseguidos, bem como da observância dos princípios da legalidade, finalidade, moralidade administrativa, proporcionalidade, impessoalidade, economicidade, eficiência, transparência e publicidade, consoante o caput do artigo 37 da Constituição Federal. (redação dada pela Lei n° 8.986/2020)

§1º Para a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como Organização Social, poderá ser dispensado o processo seletivo de que trata o caput deste artigo e o inciso XXIV do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, devendo ser justificado nos autos do processo administrativo, especialmente quanto à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha, de forma pública, objetiva e consoante o caput do artigo 37 da Constituição Federal com ampla divulgação dos critérios de seleção atentando para a economicidade contratual. (redação dada pela Lei n° 8.986/2020)

§2º É vedada a cessão parcial ou total do contrato de gestão pela Organização Social, salvo por motivo devidamente justificado e expressa autorização do Estado, devendo ainda a cessionária preencher os requisitos de qualificação previstos nesta Lei, além daqueles necessários à contratação com o Poder Público. (redação dada pela Lei n° 8.986/2020)

 

Já o Decreto Estadual n° 43.261/11 dispõe em seu artigo 41 que:

 

Art. 41 - Para a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como organização social, poderá ser dispensado o processo seletivo de que trata o Capítulo II deste Decreto, devendo ser justificado nos autos do processo administrativo, especialmente quanto à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha.

Parágrafo único - Em caso de dispensa do processo seletivo para celebração do contrato de gestão, deverão ser observados, dentre outros, os dispositivos de que trata o art. 14 da Lei nº 6.043/2011.

 

Como se percebe da conjugação dos dois dispositivos mencionados, poderá ser dispensado o processo seletivo regular para a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como organização social, desde que seja: (i) justificado nos autos do processo administrativo, especialmente quanto à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha, de forma pública, objetiva e consoante o caput do artigo 37 da Constituição Federal; (ii) amplamente divulgado os critérios de seleção; (iii) verificada a economicidade contratual; (iv) observado o artigo 14 da Lei Estadual n° 6.043/11, que dispõe sobre a proposta de trabalho apresentada pela entidade.

 

Em seu despacho de solicitação de parecer jurídico (11779127), a Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias apresenta a seguinte justificativa para a realização da dispensa de processo seletivo para a celebração de contrato de gestão:

 

Cumpre destacar, que devido ao cenário atual causado pela pandemia da COVID-19, há um aumento considerável de casos positivos,  bem como o expressivo aumento do número de ocupação de leitos e, por isso, se faz necessário a reativação dos hospitais de campanha.

 

Frisa-se que, neste momento, a Secretaria de Estado de Saúde - SES/RJ não possui meios e condições operacionais para assumir a execução e operacionalização dos serviços de forma direta.

 

Cabe esclarecer que as sucessivas mudanças na gestão desta SES, desde fevereiro do  corrente ano, inviabilizou na continuidade estratégica, em tempo hábil, à seleção instaurada no processo ordinário de Seleção, o qual encontra-se em tramitação interna.

 

Considera-se que, as ações e serviços de saúde devem ser prestados de forma contínua e, principalmente, ininterruptas, a fim de garantir a assistência em saúde da população.

 

 Consubstancia este processo o Decreto Estadual n° 46.991 de 2020, que dispõe sobre regras de dispensa de licitação para a contratação de bens e serviços destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata a Lei Federal n° 13.979/2020, publicado no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro no dia 25 de março de 2020.

 

Justifica-se também, tendo em vista a declaração do Ministério da Saúde da Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) em decorrência da infecção humana pelo novo Coronavírus (COVID-19), por meio da Portaria MS n° 188, de 3 de fevereiro de 2020, e conforme Decreto Federal n° 7.616, de 17 de novembro de 2011. 

 

Dessa forma, esta Subsecretaria encaminha a Minuta do Termo de Referência (11778845), Minuta de Edital de Convocação (11778751), bem como a Minuta do Contrato de Gestão (11778964) do referido nosocômio, a fim de cientificar e dar prosseguimento e, por oportuno, esclarecer que o objetivo intrínseco a estes documentos é aligeirar o processo de celebração de Contrato de Gestão, em observância ao princípio da continuidade do serviço público.

 

Nesse sentido, o artigo 4º-B da Lei n° 13.979/2020 estabelece que nas “dispensas de licitação decorrentes do disposto nesta Lei, presumem-se comprovadas as condições de: I – ocorrência de situação de emergência;  II – necessidade de pronto atendimento da situação de emergência; III – existência de risco à segurança de pessoas, de obras, de prestação de serviços, de equipamentos e de outros bens, públicos ou particulares; e  IV – limitação da contratação à parcela necessária ao atendimento da situação de emergência.”.

 

Assim, conclui-se que tal justificativa se mostra suficiente à realização da dispensa de processo seletivo.

 

Sobre a economicidade, aduz o seguinte:

 

Inicialmente, cabe esclarecer que a economicidade “é uma variável obtida a partir da confrontação dos fatores de necessidade e de qualidade do serviço pretendido” (CARLIER, 2015). Além disso, é um princípio constitucional, expresso no art. 70 da Constituição Federal de 1988 e compreende a obtenção do resultado esperado com o menor custo possível, mantendo a qualidade e buscando a celeridade na prestação do serviço ou no trato com os bens públicos.

Importante destacar que o Estado deve regular o processo no papel de centro estratégico, coordenando e controlando as atividades, a fim de garantir a eficiência e economicidade. A prestação de serviços de saúde, por ser de elevada complexidade e remeter ao interesse público, não pode aceitar a ocorrência de desvios da meta de eficiência.

Por fim, ressalta-se que o valor de custeio mensal previsto nesse processo em detrimento aos serviços inclusos e essenciais é mais econômico que o praticado no contrato vigente.

 

Por se tratar de matéria estritamente técnica, não cabe manifestação da Subsecretaria Jurídica quanto a este ponto, em ordem a testar ou refutar a economicidade. De toda sorte, é importante frisar que não há mais nenhum documento no processo capaz de atestar a economicidade da contratação, o que lança dúvidas sobre o parâmetro considerado para a fixação do preço do contrato.

 

Ademais, vale registrar que há afirmação nos autos de que valor do custeio mensal - na nova contratual 0 seria mais econômico que o praticado no "contrato vigente", sendo que não há contrato vigente, nem mesmo o hospital modular entrou em operação. Nesse sentido, trata-se de erro material que precisa ser corrigido. 

 

Acrescenta-se, ainda, que no item 8 do Edital, que trata do orçamento, apresenta uma tabela com o valor máximo de custeio mês e o valor máximo de custeio em 12 meses, sem o preenchimento de quaisquer valores. Além disso, não consta no edital o valor limite de investimento, que se mostra imprescindível caso o Estado pretenda destinar verbas para tais finalidades.

 

Ressalta-se que para a estipulação de tais valores deve ser realizada pesquisa de mercado e demonstrados os dados utilizados para composição dessas quantias.

 

Sobre a estimativa de preço a Lei Federal n° 13.979/2020, no artigo 4º-E, parágrafo 1º, VI dispõe que:

 

"VI – estimativa de preços obtida por meio de, no mínimo, 1 (um) dos seguintes parâmetros

a) Portal de Compras do Governo Federal;       

 b) pesquisa publicada em mídia especializada;       

c) sites especializados ou de domínio amplo;       

d) contratações similares de outros entes públicos; ou       

e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores".

 

Já o Decreto n° 46.991/2020 prevê o seguinte:

 

Art. 1º. §2º - A estimativa de preços de que trata o art. 4º-E, §1º, inciso VI, da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, deverá ser obtida, sempre que possível, mediante 3 (três) fontes de referência.

 

Dessa forma, observa-se que a economicidade na contratação depende da realização de uma estimativa de preços, mesmo que de forma simplificada nos moldes dos diplomas anteriormente citados.

 

Finalmente, considerando a complexidade que envolve a equação financeira da gestão hospital, esta Subsecretaria sugere, quando da realização do processo seletivo regular, a realização de estudo econômico específico e prévio, inclusive e eventualmente contratado com consultoria externa, para avaliar a economicidade do contrato de gestão a ser celebrado.

 

Alerta-se que, tanto no caso de dispensa ou de procedimento de seleção regular, a definição de um limite de valor para o custeio dos serviços nas unidades de saúde não exime a comissão especial de seleção de avaliar as propostas apresentadas pelos os participantes, observando a economicidade, o custo-benefício e a eficiência de cada programa de trabalho, a fim de escolher o que melhor atenda aos interesses públicos.

 

Com relação à metodologia para escolha da Organização Social, informa que:

 

Em que pese a obrigatoriedade da fundamentação quanto ao tocante à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha, esta Subsecretaria resolveu realizar um procedimento transparente, impessoal e justo, em observância aos princípios contidos no caput do art. 37 da CRFB/88 e, por isso, publicará o edital de convocação, com base no Artigo 11, §1º da Legislação Estadual 6.043 de 19 de setembro de 2011 e no Decreto Estadual 43.261/2011.

Em conjunto com o edital será disponibilizado o Roteiro de Elaboração de Proposta de Trabalho (11779024), bem como Minuta de Termo de Referência (11778845) com solicitação de resposta, impreterivelmente, em data e hora a ser estipulado em momento oportuno, às OSS qualificadas, a fim de solicitar interesse na participação do processo de dispensa de seleção, além da documentação requerida.

 

Será solicitado às OSS a proposta de trabalho, a qual compreende os seguintes documentos:

 

A Proposta de Trabalho deverá apresentar o seguinte roteiro:

 

1. Fase de Habilitação:

Comprovação da regularidade jurídico-fiscal e da boa situação financeira da entidade, observado o disposto no inciso II, do art. 2º, da Lei nº 6.043, de 2011;

Regularidade Jurídica;

Regularidade Fiscal;

Qualificação Econômico-Financeira; e

Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social na Área de Saúde.

Regularidade da Responsabilidade Técnica Assistencial.

Ressalta-se que a comprovação da regularidade fiscal e da situação econômico-financeira da Organização Social poderá ser comprovada por intermédio da apresentação do CRC (Certificado de Registro Cadastral) emitido pelo órgão competente do Governo do Estado do Rio de Janeiro, com data de validade posterior a data da entrega dos envelopes, observando que a validade do CRC é condicionada a validade das respectivas certidões que o compõe; 

 

2. Fase Eliminatória:

Os meios e os recursos necessários às atividades a serem executadas;

O detalhamento e especificação do programa de trabalho proposto;

A estipulação da política de preços a ser praticada;

As metas e indicadores de gestão adequados à avaliação de desempenho e qualidade na prestação dos serviços pela entidade, bem como os respectivos prazos de execução;

Obrigatoriamente a comprovação da experiência técnica e gerencial na área relativa à atividade a ser executada, com os seguintes critérios nas áreas de atuação de unidades de saúde por no mínimo 12 (doze) meses: 200 ou mais leitos de internação e 20 ou mais leitos de UTI e Serviço de Maternidade e Serviço de Urgência e Emergência. Ressalta-se que os critérios apresentados são acumulativos.

 

3. Fase de Classificação:

A especificação do orçamento e das fontes de receita. Frisa-se que após a fase eliminatória a classificação se dará pela proposta orçamentária que atingir o maior nível de economicidade (menor preço), desde que atenda os requisitos de dimensionamento de Recursos Humanos, bem como a plena execução dos serviços propostos.

 

Diante do recebimento dos documentos acima citados, esta Subsecretaria irá conferir os requisitos de avaliação, quais sejam: fase de habilitação (documental), fase eliminatória (programa de trabalho e experiência prévia), fase de classificação (orçamento).

A partir dos critérios objetivos previamente estabelecidos, tendo como parâmetro de pontuação o valor máximo estimado, certo de que a principal questão do modelo de contratualização é a definição de resultados por meio de indicadores e metas, no qual implica um processo permanente de avaliação e ajustes, seguida de apresentação de resultados e análise, esta Subsecretaria irá dar continuidade as tratativas com a Organização Social de Saúde que melhor atenda os interesses públicos para o fim que se destina, tendo em vista a execução das atividades de forma emergencial devido a pandemia do COVID-19 e pelas circunstâncias do contrato vencido, conforme análise documental apresentada.               

Após toda a análise, caberá ao gestor embasar a decisão para a escolha da Organização Social de Saúde vencedora.

Alerta-se que este procedimento de dispensa de processo seletivo de acordo com o artigo 11, §1 da Lei 6043/11, terá prazo certo e custos compatíveis com os já praticados no contrato vincendo e, inclusive, com a cláusula de condição resolutiva. Repita-se que ocorrerá o procedimento ordinário de seleção concomitante ao processo seletivo com base na mesma legislação.

 

Mais uma vez foram utilizados critérios genéricos, tendo em vista que é citada a obrigatoriedade de comprovação da experiência técnica e gerencial “em serviço de maternidade” e as “circunstancias do contrato vencido”.

 

Apesar da ausência de expertise para tanto, não nos parece que a experiência em serviços de maternidade seja necessária para a execução do objeto do contrato, tampouco existe contrato vencido no qual se possa basear.

 

Quanto à eficiência e impessoalidade da escolhaa análise por esta Subsecretaria Jurídica encontra-se impossibilitada, tendo em vista que não está indicado nos autos a organização social de saúde com a qual se pretende contratar.

 

Deste modo, entende-se que caberá ao setor técnico realizar a verificação da impessoalidade e da eficiência na contratação direta sem a realização de procedimento ordinário de seleção com base nos próprios critérios que estabeleceu.

 

Ainda quanto à minuta do Edital de Seleção há outros pontos a serem destacados.

 

Os itens 1.2 e 1.3 tratam da aquisição e logística de suprimentos farmacêuticos e hospitalares, prevendo o prazo de até 30 dias para elaboração e apresentação da Política de Aquisição de Medicamentos.

 

O mesmo prazo de até 30 dias é apontado no item 2.2 para a assinatura do Contrato de Gestão após o resultado do Processo de Dispensa de Seleção.

 

Em ambos os casos, considerada a situação de emergência na saúde pública, os prazos se mostram muito longos, acarretando até mesmo a ineficiência na contratação.

 

Desse modo, recomendamos que os prazos previstos nos itens 1.2, 1.3 e 2.2 sejam revistos pelo setor técnico competente.

 

O item 1.5 fala em contratação e gestão de profissionais de todas as áreas concernentes à operação da unidade hospitalar, de acordo com o organograma estabelecido pela Secretaria de Estado de Saúde. Alerta-se, mais uma vez, para urgência da situação, de modo que tal organograma deve ser providenciado de forma mais rápida possível por esta Secretaria de Saúde.

 

Quanto à proposta de trabalho apresentada (11779024) há apenas uma ressalva. O artigo 14 da Lei Estadual n° 6.043/11 dispõe o seguinte sobre o tema:

 

Art. 14. A proposta de trabalho apresentada pela entidade deverá conter os meios e os recursos necessários à prestação dos serviços a serem executados, e, ainda:

I - especificação do programa de trabalho proposto;

II - especificação do orçamento e das fontes de receita;

III – comprovação da regularidade jurídico-fiscal e da situação econômico-financeira da entidade, observado o disposto no inciso II do art. 2º da presente Lei;

IV – comprovação da experiência técnica para desempenho da atividade objeto do contrato de gestão;

V – estipulação da política de preços a ser praticada, em consonância com o princípio da eficiência expresso no caput do artigo 37 da Constituição Federal. (redação dada pela Lei n° 8.986/2020)

VI - observar o princípio da economicidade, incluindo-o nas prestações de contas e nas aquisições e contratações de serviços. (incluído pela Lei n° 8.986/2020)

VII - comprovação da existência de profissionais da área da saúde em seu quadro de funcionários, observado o disposto no inciso VIII do artigo 5º da Constituição Federal. (incluído pela Lei n° 8.986/2020)

Parágrafo único. A exigência do inciso IV deste artigo limitar-se-á à demonstração, pela entidade, de sua experiência técnica e gerencial na área relativa à atividade a ser executada, ou pela capacidade técnica do seu corpo dirigente e funcional, podendo ser exigido, conforme recomende o interesse público, e considerando a natureza dos serviços a serem executados, tempo mínimo de experiência.

 

Da análise do roteiro de elaboração da proposta de trabalho, apesar do nosso desconhecimento técnico sobre o tema, não localizamos qualquer previsão semelhante à constante no artigo 14, VII, da Lei Estadual n° 6.043/11. Por esta razão, sugerimos que tal ponto seja revisto pelos setores competentes e, caso não haja previsão semelhante no documento, seja incluído tópico relacionado à necessidade de "comprovação da existência de profissionais da área da saúde em seu quadro de funcionários, observado o disposto no inciso VIII do artigo 5º da Constituição Federal".

 

Ainda, com relação à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha, entendemos que competirá ao gestor apresentar tais justificativas, também, quando da decisão que selecionar efetivamente a organização social que celebrará o contrato de gestão com a Secretaria de Estado de Saúde, sob pena de nulidade da contratação. 

 

Feitas estas considerações de ordem formal, passemos à análise da minuta de edital propriamente dita.

 

Da análise da minuta de edital em si, recomenda-se que sejam esclarecidos os prazos para a submissão das propostas por parte das organizações de saúde interessadas, bem como o prazo de vigência da convocação objeto do edital que se pretende lançar.

 

2.3. Da análise da minuta do contrato de gestão (11778964)

 

A minuta do contrato de gestão a ser celebrado por meio de dispensa de processo seletivo está, de um modo geral, em conformidade com a legislação vigente, em especial com o disposto na Lei n° 6.043/2011 e o Decreto n° 43.261/2011, cabendo algumas observações.

 

A cláusula segunda trata da permissão de uso dos bens, referindo-se à formalização de termo específico. Ocorre que não foi juntado aos autos nenhum termo, de modo que sugerimos que este seja elaborado em conformidade à minuta padrão constante no site da Procuradoria Geral do Estado e anexado aos autos[5].

 

Já na cláusula segunda, sugere-se a inclusão dos seguintes itens:

 

2.6  A CONTRATADA responsabiliza-se por ressarcir a CONTRATANTE pelo extravio ou danos por ato de seus prepostos ou representantes, tendo como parâmetro a avaliação prévia dos bens cujo laudo fará parte integrante do Termo de Permissão de Uso, ou o valor de mercado atualizado, a critério da Administração, além de preservar a plaqueta de registro patrimonial.

2.7   A CONTRATADA compromete-se, ainda, a utilizá-los exclusivamente na execução do objeto do contrato, sendo vedado ceder, locar ou, sob qualquer título, transferi-los para terceiros, ou para outra unidade administrada pela CONTRATADA, sob pena de caracterizar inadimplemento contratual.

2.8 Nas hipóteses de desqualificação ou extinção da entidade ou de rescisão contratual, haverá reversão dos bens ao Estado do Rio de Janeiro, cujo uso fora permitido à CONTRATADA, bem como daqueles eventualmente adquiridos com recursos a ela repassados, juntamente com o saldo de recursos financeiros existentes na conta corrente, na forma do item 2.5.

2.9 A CONTRATADA solicitará e a CONTRATANTE adotará todas as providências necessárias para que os bens inservíveis indicados sejam removidos da Unidade, permitindo assim a liberação de espaços para alocação de novos bens adquiridos de acordo com o orçamento.

2.10 Anualmente, ou quando solicitado pela CONTRATANTE,a CONTRATADA deverá entregar relatório atualizado do patrimônio das unidades de saúde sob seu gerenciamento.

 

Importante ressaltar que os campos não preenchidos na minuta devem ser complementados pelo setor competente antes da sua efetiva assinatura do contrato., em especial a cláusula sétima – DA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA -, cláusula oitava – valor do contrato – e cláusula nona – DAS CONDIÇÕES DE TRANSFERÊNCIAS DE RECUROS.

 

Por fim, destaca-se que caberá à Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias e à Comissão de Fiscalização do contrato observarem se a contratada mantém, durante toda a duração do ajuste, as condições de habilitação e qualificação exigidas quando da celebração do instrumento, sem embargo de eventual descumprimento contratual por parte da Organização Social.

 

2.4. Da análise da minuta do termo de referência (11778845)

 

O Termo de Referência precede a assinatura do contrato de gestão, tendo como função principal informar aos potenciais contratados o modo pelo qual o serviço deverá ser prestado.

 

Acrescenta-se que este documento deve conter os elementos necessários, suficientes e adequadamente precisos para caracterizar o objeto da contratação, permitindo a avaliação do custo e a definição dos métodos e do prazo de execução.

 

Apesar de a Lei Estadual n° 6.043/11 e o Decreto Estadual n° 43.261/11 não se referirem expressamente ao Termo de Referência para celebração de contrato de gestão como o que ora se propõe, é certo que encontramos na legislação alguns parâmetros que devem nortear a elaboração de tal documento, a depender das peculiaridades do caso concreto, dentre os quais se destacam o art. 6º, IX da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993[6] e o art. 11 do Decreto Estadual n° 46.642 de 17 de abril de 2019[7].

 

Da conjugação dessas normas, pode-se depreender o conteúdo mínimo do termo de referência com vistas à celebração de um contrato de gestão, qual seja: a) definição do objeto de forma detalhada, precisa e objetiva, assim como a justificativa; b) metas e indicadores de gestão de interesse da Administração; c) limite máximo de orçamento previsto para realização das atividades e serviços; d) critérios de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública; e) prazo para apresentação da documentação e das propostas de trabalho; f) Deveres das partes; g) Fiscalização e gerenciamento do ajuste; h) Prazo de vigência e prazo de execução; i) Sanções e procedimentos para apuração de ilícitos administrativos.

 

Atendo-se apenas às formalidades, a minuta do Termo de Referência em análise possui a seguinte estrutura:

 

1. OBJETO: 1.1 ESTIMATIVA DE VALOR; 1.2 DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.

2. JUSTIFICATIVA

3. A ORGANIZAÇÃO DO HOSPITAL MODULAR NOVA IGUAÇU: 3.1 LOCALIZAÇÃO DO HOSPITAL MODULAR; 3.2 MEDIDAS DE CONTROLE E FLUXO DE ATENDIMENTO; 3.3 NÚCLEO INTERNO DE REGULAÇÃO – NIR; 3.4 NÚCLEO DE VIGILÂNCIA HOSPITALAR; 3.5 NÚCLEO DE GESTÃO DA QUALIDADE; 3.6 NÚCLEO DE SEGURANÇA DO PACIENTE; 3.7 NÚCLEO DE EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE E CENTRO DE ESTUDOS; 3.8 SERVIÇO SOCIAL; 3.9 ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA; 3.10 NOVAS ESPECIALIDADES DE ATENDIMENTO E PROGRAMAS ESPECIAIS;

4. OBRIGAÇÕES DA CONTRATADA: 4.1. QUANTO À ASSISTÊNCIA; 4.2QUANTO AO ASPECTO INSTITUCIONAL; 4.3 QUANTO AO ASPECTO OPERACIONAL; 4.4 QUANTO À GESTÃO DE PESSOAS; 4.5 QUANTO AOS BENS MÓVEIS E IMÓVEIS; 4.6 QUANTO À TECNOLOGIA DE INFORMAÇÃO; 4.7 QUANTO À PRESTAÇÃO DE CONTAS; 4.8 OUTRAS OBRIGAÇÕES.

5. RESPONSABILIDADE DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL PELOS ATOS DE SEUS EMPREGADOS E DE TERCEIROS POR ELA CONTRATADOS.

6. SISTEMA DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS: 6.1TRANSFERÊNCIA MENSAL DE RECURSOS; 6.2 CRONOGRAMA DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS.

EQUIPAMENTOS.

7. INDICADORES DE PRODUÇÃO QUANTITATIVOS

8. CRITÉRIOS PARA ANÁLISE DOS INDICADORES DE PRODUÇÃO QUANTITATIVOS

9. INDICADORES DE DESEMPENHO QUALITATIVOS

10. ANEXO II - GRADE DE EXAMES LABORATORIAIS

11. ANEXO III - ATRIBUIÇÕES GERAIS DOS CARGOS

12. ANEXO IV - ORGANOGRAMA PADRÃO

13. ANEXO V - EQUIPE MÍNIMA PARA DIMENSIONAMENTO DE RH

14. ANEXO VI - Configuração mínima para Leitos de UTI

15. ANEXO VII - OBRIGAÇÕES DA CONTRATADA QUANTO À TECNOLOGIA DE INFORMAÇÃO

 

Insta salientar, ainda, que, em consonância com o que dispõe o art. 25, III do Decreto Estadual 43.261/2011 e art. 13, III da Lei 6.043/2011, devem ser inseridos no Termo de Referência o limite máximo de orçamento para: (i) custeio mensal; e (ii) investimento.

 

Em relação ao custeio mensal, o item 1.1 – ESTIMATIVA DE VALOR – informa que:

 

“O limite máximo de orçamento anual previsto para a realização dos serviços objeto do Contrato de Gestão está incluso na Lei Orçamentária Anual, tendo como valor máximo de custeio mensal estimado em R$: 22.777.557,62 (vinte e dois milhões, setecentos e setenta e sete mil, quinhentos e cinquenta e sete reais e sessenta e dois centavos) para as instituições SEM IMUNIDADE TRIBUTÁRIA.

Para Organização Social de Saúde COM IMUNIDADE TRIBUTÁRIA através do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) na Área de Saúde o valor máximo de custeio mensal estimado é R$: 20.967.490,72 (vinte milhões, novecentos e sessenta e sete mil, quatrocentos e noventa reais e setenta e dois centavos).”

 

 Contudo, da análise da minuta do Termo de Referência, não foi possível localizar qualquer previsão relacionada à verba de investimento, razão pela qual recomenda-se que os setores técnicos verifiquem tal situação, de modo a adequar aos dispositivos da lei e do decreto estadual. Ademais, propõe-se que seja informado como foram estipulados tais valores (tanto para a verba de custeio, quanto para a verba de investimento), sendo recomendável que sejam anexados os dados utilizados para composição dessas quantias.

 

Outro ponto que merece destaque é o item 6, que trata do Sistema de Transferência de Recursos Orçamentários, em especial o item 6.1.1, que determina que “o primeiro repasse de recurso será realizado no ato da assinatura do Contrato de Gestão, referente aos dois meses INICIAIS de execução do Hospital Modular Nova Iguaçu”.

 

Apesar de incomum, a princípio não há óbice para o primeiro repasse abarcar os dois primeiros meses iniciais, desde que haja o encontro de contas, na forma exigida nos artigos 76 e seguintes do Decreto Estadual 43.261/2011.

 

Outro ponto que merece atenção é o preenchimento do item 1.2, que trata da dotação orçamentária.

 

Por fim, ressalta-se que o Termo de Referência é um documento eminentemente técnico, de modo que carecemos de expertise para opinar quanto ao seu conteúdo, restringindo-se este parecer à elucidação dos aspectos formais de sua elaboração, cujo exame deverá ser realizado pelos setores técnicos.

 

2.5. Da necessidade de remessa à Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro - Valor superior à R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais)

 

Por fim, em atenção ao disposto no artigo 4°, § 3º, do Decreto Estadual n° 40.500/2007, encaminha-se o presente processo à d. Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro - Coordenadoria, Consultoria e Advocacia Preventiva do Sistema Jurídico - PG 15 para adoção das providências necessárias, por se tratar de contratação em valor superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), ainda que de implemento parcelado.

 

3. CONCLUSÃO

 

Em face do exposto, após o exame da forma, conteúdo e legalidade, esta Subsecretaria Jurídica opina favoravelmente às minutas apresentadas, desde que observadas as considerações expostas na presente manifestação, destacando que a minuta deverá ser atualizada com os campos não preenchidos e que, durante a execução dos contratos, caberá à Subsecretaria Executiva e à Comissão de Fiscalização do contrato observarem se a contratada mantém, as condições de habilitação e qualificação exigidas quando da celebração do instrumento. 

 

À d. Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias, em prosseguimento.

 

À d. Procuradoria Geral do Estado, em ciência e ratificação.

 

 

Rio de Janeiro, 18 de dezembro de 2020.

 

 

FELIPE DE MELO FONTE

Procurador do Estado do Rio de Janeiro

Subsecretário Jurídico da Secretaria de Estado de Saúde

ID Funcional n° 4334827-0

 

 

 

 

[1] Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

[2] Art. 2º - A Procuradoria Geral do Estado tem autonomia administrativa e financeira, dispondo de dotação orçamentária própria. Suas atribuições são as previstas no artigo 176 e parágrafos da Constituição do Estado, competindo-lhe: (...) IV - o exercício de funções de consultoria jurídica da administração direta, no plano superior, inclusive no que respeita às decisões das questões interadministrativas, bem como emitir pareceres, normativos ou não, para fixar a interpretação governamental de leis ou atos administrativos.

[3] Art. 2º Às Assessorias Jurídicas das Secretarias de Estado compete: I – assessorar os titulares das pastas no controle interno da legalidade dos atos dos órgãos das Secretarias de Estado e dos entes da Administração Indireta; (...)

VI – examinar e aprovar, previamente, observadas as minutas padronizadas pela Procuradoria-Geral do Estado, as minutas de editais de concurso público, de licitação, de contratos, convênios, ajustes e acordos, inclusive de natureza trabalhista;

VII – opinar, previamente, sobre os atos em que se pretenda reconhecer a inexigibilidade ou decidir pela dispensa de licitação, ressalvados, a critério do administrador, os atos de dispensa em razão do valor.

 

[4] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Da responsabilidade de agentes públicos e privados nos processos administrativos de licitação e contratação. 1ª ed. São Paulo: NDJ, 2012, pág. 138.

[5] Conferir em: https://pge.rj.gov.br/entendimentos/minutas-padrao/09-bens-publicos-contratos

[6] IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

[7] Art. 11 - O Projeto Básico ou o Termo de Referência deverão ser elaborados preferencialmente por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do objeto a ser contratado, devendo conter, sem prejuízo de outros elementos que se façam eventualmente necessários: I - Objetivo: a finalidade que se pretende alcançar com a contratação, a indicação do órgão responsável pelo procedimento e a disponibilidade orçamentária e financeira do órgão ou entidade, com a definição da rotina de execução;

II - Justificativa: a motivação acerca da necessidade da contratação; III - Objeto: a descrição detalhada do objeto a ser contratado, a demanda e a quantidade a serem contratadas, acompanhadas, no que couber, dos critérios de medição utilizados, as especificações técnicas, os prazos relevantes e a indicação do ID SIGA de cada um dos itens relacionados no objeto, além de, tratando-se de serviços, as metodologias de trabalho, em especial a necessidade, a localidade e o horário de funcionamento; IV - Prazo: o prazo da sua execução, inclusive o de cada etapa, se for o caso; V - Avaliação da Qualidade e Aceite do Objeto: a metodologia de avaliação da qualidade e aceite do objeto executado, e, quando se tratar de serviços e for aplicável, o Acordo de Nível de Serviço; VI - Acordo de Nível de Serviço: documento responsável por estabelecer os níveis mínimos de serviço a serem prestados pelas contratadas, por meio de indicadores objetivos que permitam a mensuração de resultados, preferencialmente pela utilização de ferramenta informatizada, possibilitando à Administração verificar se os resultados contratados foram realizados nas quantidades e qualidades exigidas e adequar o pagamento aos resultados efetivamente obtidos; VII - Qualificação Técnica: os critérios objetivos que serão utilizados para avaliar a capacidade técnica da empresa a ser contratada e os documentos que deverão ser apresentados para comprovar o atendimento aos critérios estabelecidos; VIII - Disponibilidade orçamentária e financeira do órgão ou entidade; IX - Pagamento: a definição da forma de pagamento, se será à vista ou parcelada, o prazo do pagamento à vista ou das parcelas e a periodicidade dos pagamentos, se for o caso; X - Garantia: o valor da garantia a ser exigida, a não ser que tenha sido dispensada com justificativa; XI - Procedimentos de Gestão e Fiscalização: a descrição dos procedimentos de fiscalização e de gestão da qualidade da execução do objeto a serem adotados; XII - Obrigações da Contratante: a discriminação das obrigações contratuais a serem assumidas pela contratante quando do início da relação contratual. XIII - As condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tratando-se de serviços, tais como: a) quantitativo de usuários; b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados os serviços; c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional, privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras; d) disposições normativas internas; e) instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos, arquitetura, decoração, dentre outras; e f) indicação da relação do material adequado para a execução dos serviços com a respectiva especificação. XIV - Obrigações da Contratada: a discriminação das obrigações contratuais a serem assumidas pela contratada quando do início da relação contratual. XV - Julgamento das Propostas e Critérios de Preços: a definição dos critérios para julgar e classificar as propostas e os critérios de aceitabilidade de preços. XVI - Os critérios técnicos de julgamento das propostas, nas licitações do tipo técnica e preço, conforme estabelecido pelo artigo 46 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; XVII - Anexo contendo o modelo de ordem de serviço ou da autorização da compra; XVIII - Anexo contendo o modelo da planilha de custos a ser utilizada, se for o caso. Parágrafo Único- Conforme a natureza do objeto, os elementos definidos no caput e incisos deste artigo poderão não fazer parte do Projeto Básico ou do Termo de Referência, devendo ser apresentada justificativa no caso concreto.

 


logotipo

Documento assinado eletronicamente por felipe de melo fonte, Procurador, em 22/12/2020, às 17:57, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento nos art. 21º e 22º do Decreto nº 46.730, de 9 de agosto de 2019.


QRCode Assinatura

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.rj.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=6, informando o código verificador 11851520 e o código CRC 588DD39C.




Referência: Processo nº SEI-080001/024875/2020 SEI nº 11851520