Timbre

Governo do Estado do Rio de Janeiro

Secretaria de Estado de Saúde

Subsecretaria Jurídica

PARECER Nº

242/2020/SES/SUBJUR

PROCESSO Nº

SEI-080001/013885/2020

INTERESSADO:

ASSUNTO:

Considerações sobre a minuta de contrato emergencial para a gestão da unidade de pronto atendimento Nova Iguaçu I

 

ANÁLISE DE MINUTA DE CONTRATO DE GESTÃO EMERGENCIAL. GESTÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DA UNIDADE DE PRONTO ATENDIMENTO NOVA IGUAÇU I - CABUÇU. VIABILIDADE. EMERGÊNCIA JUSTIFICADA PELA ESSENCIALIDADE DO SERVIÇO E PELO CONTEXTO DE PANDEMIA DO COVID-19. IMPESSOALIDADE. EFICIÊNCIA. CONSIDERAÇÕES.

  

 

 

I. RELATÓRIO

 

Trata-se de análise da juridicidade de minuta de Contrato de Gestão Emergencial (6303892), a ser celebrado em caráter emergencial, para o período de 19/07/2020 a 18/07/2021,  voltado à gestão e operacionalização da Unidade de Pronto Atendimento de Nova Iguaçu I, em decorrência da proximidade de vencimento do Contrato de Gestão Emergencial nº 002/2020 (2860700), com o mesmo objeto, firmado com a Organização Social de Saúde Instituto dos Lagos Rio.

 

Após a análise do Termo de Referência por meio do Parecer 223 (5963050), consta manifestação da Subsecretaria Executiva autorizando o início dos procedimentos administrativos visando a celebração de novo Contrato de Gestão Emergencial e apresentando justificativa para tanto. 

 

Há manifestação da Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias (6112067) recomendando a continuidade contratual com a Organização Social já instalada, a fim de gerir, operacionalizar e executar os serviços de saúde da Unidade de Pronto Atendimento - UPA 24 horas Nova Iguaçu I, por dispensa de processo seletivo de acordo com o artigo 11, §1 da Lei 6043/11, com prazo mínimo, em observância a cláusula de condição resolutiva e com os custos redimensionados explicitados originalmente na CI 5849142.

 

A Comissão de Acompanhamento e Fiscalização do Contrato de Gestão Emergencial n° 002/2020 manifestou-se no documento 6243410, opinando a favor da celebração de novo Contrato de Gestão Emergencial com a OSS Instituto dos Lagos Rio, visando a não descontinuidade da assistência à população, bem como para fazer face às rotinas administrativas e operacionais para a finalização do novo processo de seleção regular a ser realizado.

 

Manifestação da Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias (6278155) dirimindo dúvidas da Subsecretaria Executiva e sugerindo proposta de trabalho (6278824).

 

Por fim, consta despacho de encaminhamento de processo endereçado a esta Subsecretaria Jurídica (6296079) rogando análise da minuta de contrato de gestão emergencial.

 

É o relatório. 

 

 

II. FUNDAMENTAÇÃO

 

2.1. Registros Preliminares

 

Preliminarmente, salienta-se que o presente parecer é elaborado em caráter de urgência, conforme solicitação da Subsecretaria executiva, carecendo-se de tempo hábil para análise detalhada.

 

A manifestação toma por base os elementos constantes dos autos do processo administrativo em epígrafe até a presente data, e que, à luz do que dispõem os artigos 132, da Constituição Federal de 1988, e 2º, IV, da Lei Complementar nº 15/80 e Decreto Estadual nº 40.500/07, cabe-nos prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sem adentrar aspectos relativos a avaliações financeiros e técnico-administrativos, podendo o gestor desta discordar, desde que apresentados os motivos de fato e de direito que lhe deem sustentação.

 

Ainda, a presente análise cinge-se à juridicidade da minuta do Contrato de Gestão acostada no doc. 6303892sem adentrar aspectos técnico-administrativos. Nada obstante, salienta-se que o Termo de Referência (5849263) deste processo administrativo propôs alteração no valor estimado de custeio mensal para R$ 1.445.000,00 (Edital de Seleção 006/2019 - UPA por Lotes), visto que dimensiona a equipe de Recursos Humanos conforme informações depreendidas na CI 5849142.

 

No mais, cumpre destacar que não cabe à Subsecretaria Jurídica, mas à Subsecretaria de Controle Interno e Compliance e à Comissão de Fiscalização do contrato observarem se a contratada mantém, durante toda a execução do contrato, as condições de habilitação e qualificação exigidas quando da celebração do instrumento.

 

Feito os presentes registros, passa-se à análise do contrato de gestão emergencial.

 

2.2. Da Contratação Direta por emergência

 

A contratação direta de Organização Social de Saúde – OSS, sem prévio processo seletivo, encontra guarida no art. 11, § 1° da Lei n° 6.043/2011, e no art. 41 do seu decreto regulamentador (Decreto nº 43.261/11), segundo os quais:

 

“Art. 11. §1º Para a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como organização social, poderá ser dispensado o processo seletivo de que trata o caput deste artigo, devendo ser justificado nos autos do processo administrativo, especialmente quanto à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha.”

(...)

“Art. 41. Para a celebração de contrato de gestão com entidade qualificada como organização social, poderá ser dispensado o processo seletivo de que trata o Capítulo II deste Decreto, devendo ser justificado nos autos do processo administrativo, especialmente quanto à eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha.

Parágrafo único - Em caso de dispensa do processo seletivo para celebração do contrato de gestão, deverão ser observados, dentre outros, os dispositivos de que trata o art. 14 da Lei nº 6.043/2011.” (grifou-se)

 

Depreende-se da regulamentação estadual que, para a celebração de contrato de gestão em caráter emergencial, sem prévio processo seletivo, devem ser cumpridos os seguintes requisitos: (i) apresentação de justificativa específica nos autos para a contratação direta; (ii) demonstração da eficiência, economicidade e impessoalidade da escolha; e (iii) atendimento ao art. 14, da Lei nº 6.043/2011.

 

De início, adiante-se que a justificativa da contratação direta reside na emergência e que, nos termos do art. 116, da Lei nº 8.666/93, os preceitos da Lei Geral de Licitação são aplicáveis aos convênios celebrados pela Administração Pública, no que couber. Assim sendo, entende-se aplicável o inciso IV, do art. 24, que prevê a emergência como hipótese de dispensa de contratação direta, isto é, de dispensa do procedimento seletivo.

 

No entanto, a última parte do referido dispositivo, que estabelece um prazo máximo de 180 dias para esse tipo de contratação, não se aplica à sistemática dos contratos de gestão, por ausência de previsão expressa na Lei 6.043/2011, entendendo-se ser possível, embora não recomendável, sua prorrogação dentro do prazo de 5 anos por força do art. 10, §2º , desde que verificada a permanência dos requisitos do art. 11 supracitado

 

Dito isto, passa-se à análise do cumprimento dos requisitos acima mencionados.

 

2.2.1. Dos requisitos para a contratação direta emergencial


                     

No particular, a justificativa para a contratação direta se fundamenta na emergência advinda da inviabilidade desta Secretaria de Estado de Saúde assumir, de imediato, a execução direta dos serviços de saúde, na necessidade de prestação das ações e serviços públicos de saúde nas unidades de forma contínua e ininterrupta, com o objetivo de garantir a assistência em saúde da população fluminense sem solução de continuidade, tendo em vista a relevância pública e essencialidade da saúde, e, por fim, em razão do atual momento de pandemia do Coronavírus (COVID-19) e das medidas estaduais para enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus

 

Quanto à caracterização da emergência, a doutrina é pacífica no sentido de que a definição de urgência ou de emergência envolve o preenchimento de um conceito jurídico indeterminado, a ser valorado pelo administrador público, diante das especificidades do caso concreto, observados, em especial, os princípios da razoabilidade, moralidade e eficiência.

 

Nota-se que a circunstância emergencial se dá em razão da proximidade de encerramento do Contrato de Gestão Emergencial nº 02/2020 (2860700), que se encerra em 18/07/2020, além do fato de nos últimos 03 (três meses) esta Secretaria Estadual de Saúde ter passado por diversas alterações em sua Chefia, o que inviabilizou a adoção de providências administrativas necessárias à realização de um procedimento regular de seleção. Ademais, o atual momento de pandemia do Coronavírus (COVID-19) justifica a adoção de providência imediata no sentido de evitar qualquer tipo de desassistência à população fluminense.

 

Quanto à eficiência e impessoalidade da escolha, justificou-se na conveniência da prestação de serviço ser continuada pela mesma OSS, em razão do período pandêmico, tendo em vista que a substituição desta poderia acarretar dificuldades e desajustes operacionais, o que é bem mais complexo no contexto da Pandemia, conforme se depreende da manifestação da Comissão de Avaliação e Fiscalização do Contrato (6243410).

 

Quanto à economicidade do ajuste, apesar de a minuta do contrato de gestão emergencial em análise não prever a execução com base nos mesmos valores dos contratos de gestão anterior, não nos parece haver alteração do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste. Explica-se.

 

De acordo com as informações prestadas pela Subsecretaria de Regulação e Unidades Próprias (6112067) e pela Correspondência Interna 5849142, a diferença no valor da parcela fixa mensal repassada a Organização Social de Saúde (de R$ 1.199.765,00 para R$ 1.445.000,00), justifica-se na necessidade de redimensionamento da equipe profissional, conforme informações depreendidas na CI 5849142. Nesse contexto, o valor equipe multiprofissional foi fixado com base no mesmo parâmetro estabelecido no edital 006/2019 "UPA por Lotes", o qual é aplicado atualmente para todas as unidades de pronto atendimento da SES. Justifica-se o acréscimo no valor de custeio a melhoria na qualificação da prestação do serviço, a eficiência nas ações e serviços de saúde, bem como a economicidade no sentido de realizar suas atribuições com presteza perfeição e rendimento profissional de acordo com o disposto no artigo 30, § único e artigo 11, § 1º da Lei 6.043 de 19 de setembro de 2011.

 

Além disso, é de se destacar que a organização social contratante já está na gestão da unidade de saúde que será objeto do contrato, de modo que a administração não precisará arcar com custos de desmobilização, bem como os riscos de seleção de novo pessoal pela nova contratada, ao menos no curto prazo. De toda sorte, recomenda-se, para a realização do contrato definitivo, que seja realizada ampla pesquisa de preços, empregando-se os instrumentos previstos no art. 20, § 1º, do Decreto nº 46.642/2019.

 

Assim, salientando que a matéria não se encontra dentro do âmbito de expertise desta Subsecretaria Jurídica, entende-se atendido o requisito legal.

 

No que tange ao cumprimento do art. 14 da Lei n° 6.043/2011, vale a transcrição do artigo, segundo o qual:

 

“Art. 14. A proposta de trabalho apresentada pela entidade deverá conter os meios e os recursos necessários à prestação dos serviços a serem executados, e, ainda:

I - especificação do programa de trabalho proposto;

II - especificação do orçamento e das fontes de receita;

III – comprovação da regularidade jurídico-fiscal e da situação econômico-financeira da entidade, observado o disposto no inciso II do art. 2º da presente Lei;

IV – comprovação da experiência técnica para desempenho da atividade objeto do contrato de gestão;

V – estipulação da política de preços a ser praticada.

Parágrafo único. A exigência do inciso IV deste artigo limitar-se-á à demonstração, pela entidade, de sua experiência técnica e gerencial na área relativa à atividade a ser executada, ou pela capacidade técnica do seu corpo dirigente e funcional, podendo ser exigido, conforme recomende o interesse público, e considerando a natureza dos serviços a serem executados, tempo mínimo de experiência.”

 

Quanto ao preenchimento desses requisitos, compete ao setor competente verificar os documentos relacionados tanto à habilitação/qualificação, quanto a apresentação da proposta de trabalho pela organização social pretensa candidata à celebração do contrato de gestão emergencial.

 

 

2.3. Registros Finais

 

No mais, a minuta do contrato de gestão emergencial está, de um modo geral, em conformidade com a legislação vigente, em especial com o disposto na Lei n° 6.043/2011 e o Decreto n° 43.261/2011. Importante ressaltar que os campos não preenchidos na minuta devem ser complementados pelo setor competente antes da sua efetiva assinatura do contrato.   

 

A exceção, a nosso ver, está na cláusula quinta, que versa sobre a vigência. Entendemos que o trecho "podendo ser mediante termo aditivo, objeto de sucessivas renovações, pelo mesmo prazo, até o limite máximo de 05 (cinco) anos." deve ser retirado da cláusula quinta da minuta de contrato, por não ser consonante com o próprio instituto da contratação emergencial, que pressupõe a temporariedade. Além disso, viola a ratio do Enunciado n° 20 da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro que versa sobre contratação emergencial e dispensa de licitação. Deste modo, por consequência, deve ser revista, também, a cláusula décima, que trata da possibilidade de repactuação dos valores previstos inicialmente no contrato após doze meses de contrato. 

 

Por fim, destaca-se que caberá à Subsecretaria Executiva e à Comissão de Fiscalização do contrato observarem se a contratada mantém, durante toda a duração do ajuste, as condições de habilitação e qualificação exigidas quando da celebração do instrumento, sem embargo de eventual descumprimento contratual por parte da Organização Social.

 

 

III. CONCLUSÃO

 

Em face do exposto, após o exame da forma, conteúdo e legalidade, esta Subsecretaria Jurídica opina favoravelmente à minuta apresentada, desde que observadas as considerações expostas na presente manifestação, destacando que a minuta deverá ser atualizada com a fonte orçamentária correspondente e que, durante a execução dos contratos, caberá à Subsecretaria Executiva e à Comissão de Fiscalização do contrato observarem se a contratada mantém, durante toda a duração do ajuste, as condições de habilitação e qualificação exigidas quando da celebração do instrumento, sem embargo de eventual descumprimento contratual por parte da OSS.

 

É o parecer.

 

 

FELIPE DE MELO FONTE

Procurador do Estado do Rio de Janeiro

Subsecretário Jurídico da Secretaria de Estado de Saúde

ID Funcional n° 4334827-0

 

 

 

 


logotipo

Documento assinado eletronicamente por felipe de melo fonte, Procurador, em 18/07/2020, às 10:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento nos art. 21º e 22º do Decreto nº 46.730, de 9 de agosto de 2019.


QRCode Assinatura

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.rj.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=6, informando o código verificador 6307116 e o código CRC C49F6C37.




Referência: Processo nº SEI-080001/013885/2020 SEI nº 6307116